Με ποιά δημόσια διοίκηση θα γίνουν επενδύσεις στην Ελλάδα;

Του Χρήστου Κίσσα*

Με ποια δημόσια διοίκηση είναι εφικτό να γίνουν επενδύσεις στην Ελλάδα; Αυτό είναι το ερώτημα που θέτουμε. Η σύντομη απάντηση είναι: “όχι με την υπάρχουσα, αλλά με μια άλλη που θα ήταν πιο κοντά στα ευρωπαϊκά πρότυπα”. Η απορία όμως παραμένει: πώς είναι δυνατό να περνούν οι δεκαετίες και να μην βλέπουμε στη χώρα μας την παραμικρή αλλαγή στον τρόπο λειτουργίας του κράτους; Και αν έτσι μπορέσαμε να επιβιώσουμε στο παρελθόν, σήμερα, με μια τόσο βαθιά οικονομική κρίση, πώς θα μπορέσουμε να ανταπεξέλθουμε;



Ας ξεκινήσουμε με μερικές χρήσιμες διαπιστώσεις.

Αν κρίνουμε απ’ τα δημοσιεύματα στον τύπο και τα social media, απ’ τις μελέτες που έχουν κατά καιρούς γίνει, απ’ τις δηλώσεις των πολιτικών και του επιχειρηματικού κόσμου, αλλά και από τις προσωπικές μας εμπειρίες, υπάρχει μια γενική σύμπτωση απόψεων στο ότι η λειτουργία του κράτους στη χώρα μας δεν ανταποκρίνεται ούτε στις πιο περιορισμένες προσδοκίες του πολίτη. Κατά γενική ομολογία, η δημόσια διοίκηση:

δυσκολεύει τη ζωή των πολιτών αντί να την διευκολύνει
είναι ανίκανη να στηρίξει την οικονομική ανάπτυξη
αποτελεί την μεγαλύτερη τροχοπέδη κάθε παραγωγικής προσπάθειας
είναι σε μεγάλη βαθμό διεφθαρμένη.


Το πρώτο λοιπόν βασικό μας συμπέρασμα είναι ότι υπάρχει καθολική αναγνώριση του προβλήματος. Το σημαντικότερο βήμα στην ίαση μιας ασθένειας, λένε, είναι η παραδοχή του προβλήματος, διότι τότε αναλαμβάνουμε και την υποχρέωση να ακολουθήσουμε μια θεραπευτική αγωγή. Τι γίνεται όμως στην περίπτωση της δημόσιας διοίκησης;

Η αλήθεια είναι ότι, τα τελευταία 30 χρόνια, δεν έχει υπάρξει κυβέρνηση, πρωθυπουργός, υπουργός, εκπρόσωπος της τοπικής αυτοδιοίκησης, διοικητής οργανισμού, που να μην έχει υποσχεθεί, αναλαμβάνοντας τα καθήκοντά του, ότι θα εξαλείψει τη γραφειοκρατία· ότι θα απλουστεύσει τις διαδικασίες· ότι θα εξορθολογίσει τη λειτουργία του κράτους. Αυτή είναι και η δεύτερη διαπίστωσή μας: όχι μόνο αναγνωρίζουν την ύπαρξη του προβλήματος, αλλά υπόσχονται, όλοι, ότι θα το διορθώσουν. Και, όντως, κατά καιρούς, γίνονται κάποιες προσπάθειες, που συνήθως, σχεδόν όλες (πλην της δημιουργίας των ΚΕΠ), αποτυγχάνουν οικτρά.



Ενδεικτικά, ας αναφέρουμε την ίδρυση των υπηρεσιών μιας στάσης (one-stop shops) για τη σύσταση εταιρειών. Αντί να απλοποιηθούν οι διαδικασίες, συγκεντρώθηκαν, ως είχαν, και απλά διεκπεραιώνονται από ένα γεωγραφικό σημείο και μόνο. Και επειδή οι υπάλληλοι που υπηρετούν εκεί δεν έχουν εξοικειωθεί με αυτές, οι χρόνοι αναμονής, τα λάθη και, τελικά, η ταλαιπωρία του κοινού είναι μεγαλύτερη από πριν. Το ίδιο ισχύει και στην περίπτωση της συγχώνευσης εφορειών ή δημοτικών υπηρεσιών· εδώ, αντί για συγχώνευση, έχουμε “συγκατοίκηση” υπηρεσιών, σε μικρότερο χώρο και με διάσπαρτα αρχεία.

Αλλά η πρωτοβουλία που κατέδειξε με τον τραγικότερο τρόπο την αδυναμία του πολιτικού κόσμου να ξεπεράσει τις δυσκολίες της δημόσιας διοίκησης, είναι ο λεγόμενος νόμος του “fast track”. Ο νόμος αυτός, που ψηφίστηκε το 2010, προέβλεπε ότι για τις πολύ μεγάλες επενδύσεις, ο επιχειρηματίας δεν θα είχε επαφή με τη διοίκηση, αλλά μόνο με έναν υπουργό, ο οποίος θα τον διευκόλυνε σε κάθε βήμα του, εκδίδοντας υπουργικές αποφάσεις και παρακάμπτοντας τις υπηρεσίες των δήμων και των υπουργείων. Πολλές ελπίδες επενδύθηκαν στο fast-track, αλλά ούτε μία πραγματική επένδυση δεν πραγματοποιήθηκε μέσω του νόμου αυτού. Διότι οι επενδυτές (ειδικά οι ξένοι) δεν είναι τόσο αφελείς ώστε να αρκεστούν σε μια υπουργική απόφαση, που εάν προσβληθεί στα δικαστήρια, δεν έχει το παραμικρό κύρος.

Συνοψίζοντας μέχρις εδώ, διαπιστώνουμε τρία πράγματα: πρώτον, οι αδυναμίες της δημόσιας διοίκησης αναγνωρίζονται από όλους· δεύτερον, όλες οι κυβερνήσεις υπόσχονται να τις διορθώσουν· και τρίτο, όταν επιχειρούν να το κάνουν συνήθως αποτυγχάνουν οικτρά. Και οι δεκαετίες περνούν...

Είναι λογικό λοιπόν να αναζητήσουμε τους λόγους αυτής της κατάστασης. Δεν μπορεί τα πάντα να αλλάζουν στον κόσμο και μόνο η ελληνική γραφειοκρατία να μένει ακίνητη και να αποβάλλει τις όποιες απόπειρες εκσυγχρονισμού επιχειρούνται κατά καιρούς. Οι βασικές αιτίες της κατάστασης αυτής είναι, κατά την άποψή μας, τρεις.

Κατ’ αρχάς, κάθε αλλαγή στον τρόπο λειτουργίας της διοίκησης είναι δύσκολη. Όσο κι αν ακούγεται παράδοξο, σε σχέση με την καθημερινότητα, ζούμε σε “κράτος δικαίου”· όχι με την έννοια της καλής εφαρμογής των νόμων, αλλά από την άποψη ότι όλες οι σχέσεις μας με το κράτος και οι διαδικασίες της διοίκησης δεν είναι αυθαίρετες, αλλά διέπονται από νομικά κείμενα. Νόμοι, προεδρικά διατάγματα, υπουργικές αποφάσεις, εγκύκλιοι… κάθε λογής κείμενα, πολλές φορές ασαφή και αλληλοσυγκρουόμενα, που όμως ορίζουν και την παραμικρή διαδικασία του δημοσίου. Για να αλλάξει ο τρόπος λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης, πρέπει να εκδοθούν νέα νομικά κείμενα, που να αναπροσαρμόζουν ή να καταργούν τα προηγούμενα. Για να γίνει αυτό, πρέπει τουλάχιστον να γνωρίζουμε τα υπάρχοντα, να τα έχουμε μελετήσει και κωδικοποιήσει και να έχουμε εκπονήσει τις νέες διαδικασίες. Στην πράξη, πρόκειται για τιτάνιο έργο, που ούτε οι υπηρεσίες του κράτους γνωρίζουν να κάνουν, ούτε οι εκάστοτε υπουργοί (με μέσο χρόνο θητείας το ενάμισι έτος) έχουν την ευχέρεια, τη διάθεση, το προσωπικό και την τεχνογνωσία να ξεκινήσουν. Πολύ περισσότερο μάλιστα, όταν γνωρίζουν πως στην πορεία μιας τέτοιας μεταρρύθμισης, θα έρθουν σε σύγκρουση με “θεσμοθετημένα” συμφέροντα, (συνδικαλιστές, εκπρόσωποι ομάδων πίεσης, στελέχη της ίδιας της διοίκησης). Ο δε αγώνας θα είναι άνισος, καθώς οι επισπεύδοντες έχουν λίγο πολιτικό χρόνο, ενώ οι “θεσμικοί” αντίπαλοί τους διαθέτουν χρόνια για να συζητούν επί των θεμάτων.



Ένας άλλος σοβαρός λόγος, που δυσχεραίνει ή ακυρώνει τις προσπάθειες αλλαγής των διαδικασιών της δημόσιας διοίκησης, είναι η έλλειψη στη χώρα μας ορισμένων δομών και θεσμών που θεωρούνται δεδομένοι σε οποιαδήποτε σύγχρονη χώρα, αλλά λείπουν σε εμάς: εθνικό χωροταξικό σχέδιο, ειδικά χωροταξικά σχέδια (πχ. τουρισμού, βαριάς βιομηχανίας…), κτηματολόγιο, μητρώο προμηθευτών του δημοσίου κ.ά. Τέτοια “βαριά” έργα απαιτούν πολυετή προσπάθεια για να γίνουν, η δε έλλειψή τους απαγορεύει τη δημιουργία απλών και γενικών κανόνων. Η κάθε πρόταση επένδυσης, για παράδειγμα, κρίνεται ως ειδική περίπτωση, με μηδενική προβλεψιμότητα των αποφάσεων της διοίκησης ως προς την αδειοδότηση, την ένταξή της σε αναπτυξιακούς νόμους κλπ. Ακόμη χειρότερο, σε περίπτωση προσφυγής, οι αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, που τόσες φορές κατακρίνουμε για τον συντηρητισμό τους (ειδικά σε περιβαλλοντικά θέματα), εξηγούνται από την έλλειψη κεντρικού σχεδιασμού. Μην έχοντας γνώμονα λήψης αποφάσεων (πχ. χωροταξικό σχέδιο), το ΣτΕ μοιραία επιλέγει τη λιγότερο δεσμευτική για το μέλλον απόφαση.



Τέλος, λύσεις του τύπου “θα βγάλουμε ένα νόμο που θα καταργεί όλους τους προηγούμενους”, που ακούμε συχνά από ασχέτους με τη διοίκηση (επίδοξους) πολιτικούς, είναι επιεικώς αφελείς. Η διοίκηση δεν θα ήξερε πώς να ερμηνεύσει ένα τέτοιο νόμο (άραγε ποιά από τις υπάρχουσες διατάξεις εμπίπτει στην κατάργηση και ποιός θα το αποφασίζει κάθε φορά που θα ανακαλύπτουμε μια παλαιά;) και θα οδηγούσε ή σε πλήρη αυθαιρεσία ή, πιθανότερα, στην άρνηση εφαρμογής του νόμου. Με άλλα λόγια, εύκολες λύσεις δεν υπάρχουν.



Τι πρέπει να γίνει; Εάν πραγματικά θέλουμε να δούμε πάλι επενδύσεις και ανάπτυξη, δεν αρκούν οι μικρές αλλαγές. Χρειάζεται, αντίθετα, μια εκ βάθρων αναδιοργάνωση των διαδικασιών του δημοσίου, ένα ‘business re-engineering’, όπως θα λέγαμε στην ιδιωτική οικονομία, που θα περιλαμβάνει: κωδικοποίηση της νομοθεσίας, δημιουργία manuals για κάθε διαδικασία, αλλαγή του καθηκοντολογίου των δημοσίων υπαλλήλων στις υπηρεσίες που απαιτείται κλπ... Το ζήτημα είναι ότι, με βάση όσα προαναφέρθηκαν, μια τέτοιας έκτασης αναδιάρθρωση είναι πρακτικά αδύνατη με τις υπάρχουσες δομές και τους ανθρώπους που έχουμε.



Ουσιαστική προϋπόθεση για να πετύχει ένα τέτοιο εγχείρημα είναι να υιοθετηθεί πολιτικά ως η υπ’ αριθμόν ένα προτεραιότητα της χώρας και μάλιστα στο ανώτατο δυνατό επίπεδο. Παράλληλα, να δημιουργηθεί το όργανο εποπτείας και συντονισμού των μεταρρυθμίσεων του δημόσιου τομέα, σε επίπεδο Γενικής Γραμματείας παρά τον Πρωθυπουργό· να στελεχωθεί με τους κατάλληλους ανθρώπους· να συσταθούν μεικτές ομάδες εργασίας με εκπροσώπους των επαγγελματικών τάξεων· να ορισθεί η μεθοδολογία εργασιών και να τεθούν ενδιάμεσοι στόχοι· και, το βασικότερο όλων, να υπάρξει ευρεία πολιτική συναίνεση, δεδομένου ότι το έργο ξεπερνά τη θητεία μιας μόνο κυβέρνησης…


Εάν και εφόσον γίνουν όλα αυτά, με αργούς αλλά σταθερούς ρυθμούς, μετά από πάροδο κάποιων ετών, θα δούμε τα πρώτα θετικά αποτελέσματα στη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης και, ελπίζουμε, και τις πολυπόθητες επενδύσεις.

*(Από την Εισήγηση στην Ημερίδα της Ενωμένης Ελλάδας, 31 Μαρτίου 2013)

http://logia-starata.blogspot.gr